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精准扶贫政策驱动下生态经济发展的趋势

信息来源:经济参考网   发布日期:2019-01-10   发布人:皖联宣

伴随中国扶贫开发工作的深入推进,生态扶贫作为精准扶贫的重要方式之一被予以越来越高度的重视。党的十八届五中全会指出,对于生态环境特别重要和生态环境脆弱的贫困地区要实行生态保护扶贫,将生态扶贫视为精准扶贫、精准脱贫的重要方式。2018年1月,国家六部委共同制定的《生态扶贫工作方案》更是进一步指出,通过实施生态保护、生态修复工程建设和发展生态产业,积极带动贫困户脱贫增收,有效改善贫困地区群众生产生活条件,进一步明确了生态扶贫的重要性。

发展生态经济对扶贫工作的重要意义

发展生态经济就是要在实现经济发展的同时实现生态保护,其本质是遵循生态和经济规律,合理利用自然资源,在可持续发展的基础上发展经济,实现经济发展和生态保护的双重目标。在精准扶贫的框架下发展生态经济,就是要秉持生态建设和扶贫开发、生态恢复和脱贫致富协调共进的理念,将经济发展和生态保护相结合,通过改变依靠资源攫取、破坏自然环境为主的发展模式,为贫困人口提供就业和创业机会,从根本上解决贫困地区人口生存和生态环境之间的对立问题,提高经济收益;同时,通过对贫困地区的生态建设与经济发展的有机结合,可持续性的推动贫困地区绿色发展与经济社会协调发展。在精准扶贫大背景下,发展生态经济是脱贫攻坚的客观要求,也是贯彻落实“五大发展理念”的具体实践。

一方面,发展生态经济是精准扶贫的内在要求。当前,扶贫工作已进入攻坚阶段,越往后,扶贫工作难度越大。数据显示,截至2017年底,全国贫困人口仍有3000万,如何如期完成2020年全面脱贫目标成为当下扶贫工作面临的难题。在贫困地区发展生态经济,既可实现绿色可持续发展,有效保护生态环境,又能实现贫困人口收入的稳定增长,最大限度避免返贫,提升扶贫工作成效。授人以鱼不如授人以渔,在精准扶贫框架下发展生态经济,变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫,既能改善区域生态环境,又能以创业就业的形式带动脱贫,实现经济发展和生态保护两不误。

另一方面,发展生态经济实现绿色可持续发展是精准扶贫的重要途径。发展生态经济不仅兼顾扶贫开发,更强调尊重自然、保护自然,强调脱贫致富与绿色发展的有机统一,以全面脱贫为主要目标,生态化开发和改善生态环境为地区经济发展的根本前提。发展生态经济的最终目的是处理好人与自然、经济发展和生态保护的关系,在此基础上实现脱贫致富,也充分体现出“以人民为中心”的发展思想。因此,精准扶贫政策驱动下发展生态经济,不仅是扶贫脱贫工作的重要形式,更是实现人与自然、经济与生态和谐发展的必由之路。

影响生态经济发展的因素

影响贫困地区生态经济发展的因素纷繁复杂,大致可分为直接因素和间接因素两种。其中直接因素主要有五个,即资金、环境、资源、技术和产业结构等。

资金。在生态经济的发展初期甚至较长的一段时期内,可能是无收益甚至负收益的,这意味着生态经济发展前期可能需要长期、较大规模、较低回报的投入。生态经济的发展,往往涉及多个领域,所需要的资金量因此也远高于传统产业。资金问题成为制约地区尤其是资金捉襟见肘的贫困地区生态经济发展的最大问题。

环境。人类的生产活动必须考虑环境的承载能力。目前我国部分地区普遍面临环境污染和环境压力过大问题,而且不同区域所面临的环境问题类型和程度也不尽相同。比如,有的地区工业污染严重,有的地区土地环境质量下降。为避免因过度发展经济而导致贫困地区生态环境破坏,在选择生态经济发展模式时,必须准确把握贫困地区实际面临的环境问题。

资源。生态经济的实践和理论建立在人们对资源稀缺性的认知基础上。在贫困地区发展生态经济,要充分考虑当地资源的存量、可以用量,产业发展对资源的依赖程度,资源利用的方式和利用效率等因素,进而实现效益最大化。

技术。生态经济的发展从始至终都和技术密切相关。发展生态经济的本质就是实现绿色可持续发展,没有相应技术手段作支撑是难以实现的。技术在提高资源利用效率、降低资源能源消耗、开发新型资源等方面发挥着举足轻重的作用。

产业结构。产业结构和布局是生态经济发展成功与否的关键因素之一。要实现贫困地区生态经济的持续发展,必须在考虑产业结构和布局的同时,兼顾资源的可持续供给、生态环境的安全。区域自然禀赋、经济发展水平及科技水平的综合作用形成区域的产业结构。产业结构的现状构成了生态经济的发展基础,并影响着生态经济的推进方式。因此,要推动贫困地区脱贫致富,实现经济可持续发展,必须优化当地产业结构,使之具备持续为当地贫困群众提供就业岗位或创业机会,从而持续提升当地贫困群众收入,确保脱贫而不返贫。

间接因素主要有自然禀赋、人口、经济发展水平、科研水平和社会文化等。

自然禀赋。自然禀赋是人类所有生产生活的基础,一般包括矿产、土地、水和气候等资源。自然禀赋不仅在根本上影响着所有直接因素,而且还影响其它间接因素。不同地区的自然禀赋,类型和总量有所不同,不仅导致资源和环境的差异,而且通过影响经济发展水平间接影响着产业结构和技术水平等因素。为此,选择何种生态经济模式,不得不考虑贫困地区的自然禀赋。

人口。从一定程度上讲,人口因素是自然禀赋的一个变量。人均可利用资源量比资源总量更能说明人类所面临的资源和环境问题。我国人口数量庞大的客观现实,决定了我国资源短缺、环境压力大的普遍性,贫困地区尤甚。人口的整体结构是贫困人口结构的重要影响因素,贫困人口的结构决定了脱贫手段。我国贫困人口基数较大,年龄层次多元,致贫原因复杂多样。此外,人口也被视为一种资源,人力资源在推动当今社会经济和技术发展等方面的拥有无法忽视的巨大作用和贡献。

经济发展水平。区域经济发展水平与区域的自然禀赋、人口、科学技术以及社会文化之间存在相互影响的关系。一地经济发展水平主要影响到该地资金供给能力、资源需求量、环境压力、技术水平和产业结构等。

科研水平。科技是第一生产力。地区科研水平往往和经济发展水平密切相关,经济发展水平高的地区往往科研水平、科研能力就高,技术创新的能力也就越强,产业的边际效应就越好,群众的边际收入增加的就越快。

社会文化。人们对于生态经济的理解和认知程度构成了发展生态经济的软环境。不同区域的文化差异,导致人们对于生态经济理念的认知程度的也不同。在扶贫效果较好的生态恶劣地区,如内蒙古库布其、西藏山南等地区,我们发现人们贫困状态的根本性、持续性的扭转与人看待自然环境的理念变化有重要关联。人们对生态的认知差异尽管不会直接影响生态经济发展模式的选择,但会对生态经济的发展形成促进或制约作用。

精准扶贫政策驱动下的生态经济发展趋势

随着精准扶贫工作在实践中不断深入推进,未来生态经济的发展形势也必将越来越好。

一是立足当地资源优势,产业发展特色化。产业是经济发展的基础,当下的扶贫形势要求,精准扶贫必须立足贫困地区的资源优势,大力发展区域特色产业,通过发展资源环境可承载的种养、加工、商贸、旅游等特色产业,形成生态经济与扶贫开发的良性互动。农牧业资源丰富的地区可以重点发展特色农牧业和农牧产品加工业,大力推进农牧业结构调整,激活农村特色产业;自然环境较好的地区可以发展打造生态旅游业,引导发动当地贫困人口就地发展旅游服务业和开发经营特色旅游产品。

二是政府主导之下的多方参与,参与主体多元化。党的十九大报告明确指出,要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。目前扶贫开发工作中的生态经济发展基本是由政府主导,现阶段的参与主体也基本只有政府,因此,只能解决生态扶贫受众“点”的问题,无法做到“面”的推广。生态经济发展的初始阶段,政府的主导推动作用必不可少也至关重要,但不能忽略市场、社会组织、自治组织等其他主体的协同参与作用。只有动员多方社会力量尤其是企业力量共同参与到贫困地区的生态经济发展中来,充分发挥其他社会主体在生态经济发展中的能动作用,生态扶贫工作才能取得更加卓越的成效。随着生态扶贫工作的深入开展,试点贫困地区生态经济发展成效显现,未来贫困地区生态经济发展的参与主体也必然日趋多元化。

三是区域联合不断加强,产业发展规模化。贫困地区的产业发展,往往由于资源有限、结构单一以及经营规模小而收益不高,贫困人口从中受益有限。因此,加强区域间横向联合,发挥经济发达地区和贫困地区各自比较优势,增进区域间资源共享,信息互通,利益互惠,优化产业结构,扩大产业发展规模,加速推进各区域产业发展生态化,成为当前绝大多数贫困地区生态经济发展的迫切需求,也是精准扶贫政策驱动下生态经济发展的必然趋势。

四是体制机制不断健全,保障体系完善化。精准扶贫政策驱动下的生态经济发展,离不开体制机制的保驾护航。一方面,生态经济的发展需要科学的规划引导和合理有效的协调统筹。没有科学的规划引导和合理有效的协调统筹,盲目发展生态经济,只会徒增扶贫工作成本、降低扶贫工作成效,导致发展后劲不足。另一方面,生态经济发展的成效也需要科学有效的评价评估机制。科学有效的评价评估体系是判断生态经济发展成效的判断标准,有助于生态经济结构的优化和发展方向的及时调整,可以更加有效的推动区域生态经济的持续有效发展。同时,生态经济的发展离不开相关法律法规的规范和保障。生态恶劣地区的经济基础一般相对更加脆弱,更经不起罔顾自然规律的经济社会发展规律,一窝蜂、大干快上等运动式的折腾。更需要科学评估前提下的法律约束,需要在谨慎、理性而又敢于尝试的探索中不断进步,在进步中不断探索。

解决影响民生改善持久性问题的建议

为确保脱贫攻坚的可持续性,必须从根本上解决一系列影响民生改善持久性的深层次问题,从标准、机制、模式等方面进行完善,激发积极性,确保生态恶劣地区的脱贫能够久久为功。在此提出以下建议。

一是建议国家要对生态产业进行独立定义和统计,建立真正意义上的生态产业界定、考核和支持体系,用生态产业带动当地群众脱贫致富。党的十八大以来提出了“生态产业化、产业生态化”。生态产业还没有真正形成,规模、效益都没有显现出来,而且生态产业的界限不清,投资大、周期长、见效慢,公益属性与经济属性相互交织,导致从事生态产业的民营企业得不到国家名正言顺的政策支持,得不到国家直接的财政补贴,得不到国家绿色信贷的支持。

二是建议国家自然资源资产评估评价和生态补偿机制、生态产品定价和收费机制以及生态产品的交易机制,让生态恶劣地区的治理获得回报,从而反哺当地的产业发展和群众脱贫。建议试行自然资源资产评估评价机制,由生态环境部、自然资源部、国家林草局主导示范区范围内的生态公共服务产品进行第三方价值评估,对自然资源资产进行确权,对公共生态产品予以政府购买补偿,并且每年向建设与运营主体支付公共生态产品的维护和服务费用,实现政府、企业和社会力量多方共治、多方共建、多方共享的机制。试行成熟后逐步在全国推开。

三是建议国家以内蒙古库布其沙漠亿利生态区等地为试点,探索治理后补充耕地的新模式。库布其经过几十年治沙绿化改土,积淀了丰富的土地资源、生态生物资源,具备了规模化沙地补充耕地的承载能力。建议以库布其沙漠亿利生态治理区为切入点,按照《国务院办公厅关于印发跨省区补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省区调剂管理办法的通知》精神,通过种植作物固氮改土和灌木林平茬复壮饲草化利用等生态生物循环措施,先期在库布其沙漠示范实施3—5万亩绿色良田,远期可在库布其、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠整理绿色耕地100万亩。同时可为京津冀地区和东南沿海地区提供绿色肉类、粮食、蔬菜,打造绿色“菜篮子”“肉篮子”工程。这一机制既可以实现严格控制我国耕地面积总量的目标,又可以以市场化方式推动大规模治沙,恢复耕地,减少荒漠化,还可以实现生态治理与扶贫的有机结合,解决精准扶贫问题,一举多得多赢。

四是建议国家组建公私合营生态产业基金,用绿色金融拓宽生态产业的扶贫之路。建议批准设立100亿元规模的北方绿色生态屏障治沙扶贫产业基金,可由财政部中国PPP基金、绿色发展基金或地方政府、环境治理龙头企业共同出资设立,按照市场化机制、产业化运用、多元化投资的方式建设北方绿色生态屏障,在北方沙区治沙300万亩,整理补充耕地50万亩,带动1万沙区群众脱贫致富,打造市场化推动生态文明的典范。

目前我国剩余的贫困人口大多数集中在生态条件恶劣、基础设施薄弱、产业资源匮乏、贫困人口主动脱贫意识亟待强化的地区。在精准扶贫政策的驱动下,要带动贫困地区脱贫致富,避免返贫,必须充分考虑贫困地区各项因素,尤其重视生态因素,通过发展生态产业走可持续发展道路,通过一系列机制、模式层面的优惠政策与改革措施,变“输血”为“造血”,转“授鱼”为“授渔”,确保长效化、机制化。一言以蔽之,在国家大力倡导精准扶贫的大背景下,生态经济、生态产业的发展势在必行。

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